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Conselho
Nacional de Educação/Câmara de Educação/DF
Proposta
de Regulamentação da Lei 9.394/96
CEB
- Par. 5/97, aprovado em 7/5/97
I
- RELATÓRIO
h
Histórico
1.
Introdução
Promulgada
a Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, que "Estabelece as
diretrizes e bases da educação nacional", em
obediência ao disposto no artigo 22, inciso XXIV, da Constituição
da República Federativa do Brasil, o referido diploma legal,
além de manter as competências fixadas na Lei nº 9.131,
de 24 de novembro de 1995, que criou o Conselho Nacional de Educação
e lhe atribuiu competências, ampliou-lhe as responsabilidades,
no artigo 9º, § 1º, ao determinar que, na estrutura educacional
da União, houvesse "um Conselho Nacional de Educação,
com funções normativas e de supervisão".
Em outro dispositivo, no artigo 90, a mesma lei estabeleceu, verbis:
"Art.
90 - As questões suscitadas na transição
entre o regime anterior e o que se instituiu nesta lei serão
resolvidas pelo Conselho Federal de Educação ou,
mediante delegação deste, pelos órgãos
normativos dos sistemas de ensino, preservada a autonomia universitária".
É
normal o surgimento de dúvidas, quando da ocorrência
de alterações tão significativas quanto as
geradas com a implantação do novo regime, ora instituído.
Aliás, muitas destas previsíveis dúvidas já
estão chegando a este colegiado, a partir dos Conselhos Estaduais
de Educação (órgãos normativos das diversas
unidades da Federação), universidades, instituições
isoladas de ensino, Secretarias de Estado da Educação,
Secretarias e Conselhos Municipais de Educação.
Desde
janeiro último, esta Câmara de Educação
optou por estabelecer agenda de trabalho delimitando objetivos que
deveriam balizar os estudos da nova LDB. Foi decidida, então,
a constituição interna de quatro grupos de estudo,
cada um formado por três Conselheiros, para estudar e propor
linhas de interpretação e regulamentação
da Lei, visando à orientação dos sistemas de
ensino. Cada grupo teve a tarefa da análise de partes específicas,
além da reflexão comum sobre os dispositivos mais
abrangentes da lei. Entretanto, mesmo considerando o estabelecimento
de tal esquema de trabalho, foi sentida a necessidade de um pronunciamento
imediato, capaz de dirimir desde logo algumas indagações
mais prementes, principalmente no tocante à pronta aplicabilidade
de determinadas inovações contidas no instrumento
legal em exame. Foi assim que se deu a aprovação do
Parecer nº 01, de 26 de fevereiro de 1997, sobre a vigência
de regimentos escolares, idades limites para exames supletivos,
sistemas municipais de ensino, dias letivos e carga horária
anual, recuperação e educação a distância.
Depois
do pronunciamento acima citado, foi sentida a conveniência
de nova manifestação da Câmara de Educação
Básica do CNE, que se ocupasse de uma orientação
mais ampla dos sistemas e mesmo das instituições de
ensino interessadas, a respeito de dispositivos sobre os quais ainda
pudesse estar pairando alguma dúvida. Foi quando o relator
recebeu, do ilustre presidente da CEB, Conselheiro Carlos Roberto
Jamil Cury, a incumbência de elaborar a minuta de ume estudo
a ser debatido pelos nobres membros do colegiado. É o que
significa esta proposta que, se julgada adequada, se constituirá
em parecer interpretativo da Lei no que se refere à educação
básica.
2.
Sobre a Organização da Educação Nacional
(Artigos
8º a 20)
Verifica-se,
como saudável inovação, na Lei nº 9.394, a
possibilidade de instituição dos sistemas municipais
de educação, com competência e delimitação
de área de abrangência, bem como disposição
que veda sua atuação em níveis mais elevados,
antes que os inferiores tenham sido amplamente atendidos. A tônica
é de descentralização, com responsabilidades
bem definidas. A lei deixa claro, portanto, que nenhum sistema municipal
poderá oferecer outras etapas de ensino sem que tenha oferecido,
antes, "educação infantil em creches e pré-escolas
e, com prioridades o ensino fundamental e de substantiva ampliação
da educação infantil. O artigo 11, inciso V, além
de enfatizar a responsabilidade dos municípios nas etapas
mencionadas (educação infantil e ensino fundamental),
ainda define, sem sombra de dúvida, que mesmo depois de atendidas
plenamente as referidas etapas, a eventual atuação
nas seguintes (ensino médio e superior), só será
admitida com "recursos acima dos percentuais mínimos
vinculados pela Constituição Federal à manutenção
e desenvolvimento do ensino". Deste modo, a atuação
acima do ensino fundamental, ainda quando atendidas, neste, todas
as necessidades, e mais as da educação infantil, só
será admitida com recursos acima dos 25% de responsabilidade
de cada município". Pela Emenda Constitucional nº 14,
de 12 de setembro de 1996, durante dez anos, nos termos do artigo
60 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
e, a partir de 01 de janeiro de 1997, de acordo com a Lei nº 9.424,
de dezembro de 1996, os Estados e os Municípios deverão
aplicar no mínimo sessenta por cento de seus recursos vinculados
na manutenção do ensino fundamental público.
Os municípios que, atualmente, estiverem oferecendo ensino
médio ou superior não estarão obrigados a deixar
de fazê-lo, em razão de possível não
atendimento pleno da demanda de educação infantil
ou de ensino fundamental, desde que as despesas correspondentes
sejam orçadas e efetivadas com recursos acima dos vinculados
constitucionalmente à manutenção e ao desenvolvimento
do ensino prioritário do sistema.
A
lei estabelece dois níveis na educação escolar:
o da educação básica, constituída de
educação infantil, ensino fundamental e ensino médio,
e o da educação superior. Educação infantil,
sem maior atenção nas "diretrizes e bases"
anteriores, passa a merece enfoque especial: integra a educação
básica, deve observar normas próprias e se constituir
em compromisso dos sistemas municipais, ao lado do ensino fundamental,
sendo facultativo para os Estados. A distribuição
de competências dos sistemas de ensino nas etapas mencionadas
está suficientemente clara e não aparece, portanto,
demandar maiores esclarecimentos.
A
disposição que permite aos municípios se organizarem
em sistemas de ensino, imediatamente, também lhes assegura
o direito à opção de permanecerem vinculados
aos respectivos sistemas estaduais. Entretanto, mesmo na hipótese
da organização autorizada na lei, haverá de
decorrer prazo indispensável à formulação
das leis municipais correspondentes, incluídas alterações
da lei orgânica, quando for o caso. Os municípios também
poderão se constituir em sistema único, congregando-os
com o Estado respectivo. Contudo é preciso lembrar que as
atuais vinculações aos correspondentes sistemas estaduais
de ensino deverão ser mantidas, até que a completa
organização, segundo a abertura presente na lei, tenha
ocorrido na jurisdição de cada um deles e até
que a decisão do município tenha sido comunicada ao
respectivo Conselho Estadual de Educação. Dentro de
sua liberdade para "organizar, manter e desenvolver os órgãos
e instituições dos seus sistemas de ensino",
os municípios observarão as "políticas
e planos educacionais da União e dos Estados" respectivos
(artigo 11, inciso I").
3.
Sobre a Educação Básica
3.1
- Disposições Gerais
(Artigos
22 a 28)
Na
lei, todo o Capítulo III do Título V se ocupa da educação
básica, começando pelas "Disposições
Gerais", comuns aos ensinos fundamental e médio. A opção
permitida às escolas, de se organizarem em séries
anuais ou períodos semestrais, como também em ciclos,
por alternância de períodos de estudos, por grupos
não-seriados, e até por formas diversas das listadas
na lei (artigo 23), significa uma ampla e inovadora abertura assegurada
às instituições de ensino, desde que observadas
as normas curriculares e os demais dispositivos da legislação.
Aliás, essa abertura se amplia com a autoridade deferida
às escolas, que poderão reclassificar alunos, ao recebê-los
por transferência de outros estabelecimentos situados no território
nacional e mesmo os provenientes do exterior. Trata-se, entre outras,
de mais uma atribuição delegada às instituições
de ensino para o exercício responsável de suas competências,
devendo constar, fundamentadamente, de sua proposta pedagógica
e ser explicitada nos respectivos regimentos.
A
organização em séries anuais ou períodos
semestrais já é familiar aos nossos sistemas de ensino
e às escolas.
A
flexibilidade é um dos principais mecanismos da Lei. Fundada
no princípio da autonomia escolar, favorece a inserção
da população nos programas de escolarização
básica. Exige regulamentação dos sistemas para
assegurar a qualidade do ensino.
Sobre
calendários escolares, é mantido o que já se
permitia na lei anterior. Em outras palavras, é admitido
o planejamento das atividades letivas em períodos que independem
do ano civil, recomendado, sempre que possível, o atendimento
das conveniências de ordem climática, econômica
ou outras que justifiquem a medida, sem redução da
carga de 800 horas anuais. Este dispositivo deverá beneficiar,
de modo especial, o ensino ministrado na zona rural.
Inovação
importante aumentou o ano letivo para 200 dias de trabalho efetivo,
excluído o tempo reservado aos exames finais, quando previstos
no calendário escolar. É um avanço que retira
o Brasil da situação de país onde o ano escolar
era dos menores. Também é novo o aumento da carga
horária mínima para 800 horas anuais. É de
se ressaltar que o dispositivo legal ( art. 24, inciso I) se refere
as horas e não horas-aula a serem cumpridas nos ensinos
fundamental e médio. Certamente, serão levantadas
dúvidas quanto à correta interpretação
dos dispositivos que tratam desta questão.
O
artigo 12, inciso III da LDB e o artigo 13, inciso V falam em horas-aula
programadas e que deverão ser rigorosamente cumpridas pela
escola e pelo professor. Já o artigo 24, inciso I obriga
a 800 horas por ano e o inciso V do mesmo artigo fala em horas letivas.
O artigo 34 exige o mínimo de quatro horas diárias,
no ensino fundamental. Ora, como ensinam os doutos sobre a interpretação
das leis, nenhuma palavra ou expressão existe na forma legal
sem uma razão específica. Deste modo, pode ser entendido
que quando o texto se refere a hora, pura e simplesmente, trata
do período de 60 minutos. Portanto, quando obriga ao mínimo
de "oitocentas horas, distribuídas por um mínimo
de duzentos dias de efetivo trabalho escolar", a lei está
se referindo a 800 horas de 60 minutos ou seja, um total anual de
48.000 minutos. Quando, observado o mesmo raciocínio, dispõe
que a "jornada escolar no ensino fundamental é de 4
horas de trabalho efetivo em sala de aula", está explicando
que se trata de 240 minutos diários, no mínimo, ressalvada
a situação dos cursos noturnos e outras formas mencionadas
no artigo 34, § 2º, quando é admitida carga horária
menor, desde que cumpridas as 800 horas anuais.
Ao
mencionar a obrigatoriedade da ministração das horas-aula,
a lei está exigindo (artigos 12, incisos III e 13, inciso
V) que o estabelecimento e o professor ministrem as horas-aula
programadas, independente da duração atribuída
a cada uma. Até porque, a duração de cada modulo-aula
será definido pelo estabelecimento de ensino, dentro da liberdade
que lhe é atribuída, de acordo com as conveniências
de ordem metodológica ou pedagógica a serem consideradas.
O indispensável é que esses módulos, somados,
totalizem oitocentas horas, no mínimo, e sejam ministrados
em pelo menos duzentos dias letivos. As atividades escolares se
realizam na tradicional sala de aula, do mesmo modo que em outros
locais adequados a trabalhos teóricos e práticos,
a leituras, pesquisas ou atividades em grupo, treinamento e demonstrações,
contato com o meio ambiente e com as demais atividades humanas de
natureza cultural e artística, visando à plenitude
da formação de cada aluno. Assim, não são
apenas os limites da sala de aula propriamente dita que caracterizam
com exclusividade a atividade escolar de que fala a lei. Esta se
caracterizará por toda e qualquer programação
incluída na proposta pedagógica da instituição,
com freqüência exigível e efetiva orientação
por professores habilitados. Os 200 dias letivos e as 800 horas
anuais englobarão todo esse conjunto.
Uma
outra abertura a ser assinalada (artigo 24, inciso III), é
a que permite, "nos estabelecimentos que adotam a progressão
regular por série" inserção em seus regimentos
da possibilidade de formas de "progressão parcial",
observadas as normas do respectivo sistema de ensino, preservada
a "seqüência do currículo". O dispositivo
viabiliza a promoção ao período (série)
seguinte, na forma do regimento, obedecida a norma que o sistema
estabelecer.
Também
não é nova a possibilidade da organização
de classes, independentemente de séries ou períodos,
para grupamento de alunos com equivalentes níveis de aproveitamento,
visando ao "ensino de língua estrangeira, artes ou outros
componentes curriculares" (artigo 24, inciso IV).
A
verificação do rendimento escolar permanece, como
nem poderia deixar de ser, sob a responsabilidade da escola, por
instrumentos previstos no regimento escolar e observadas as diretrizes
da lei que incluem: avaliação contínua e cumulativa;
prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos
e dos resultados ao longo do ano sobre os de provas ou exames finais,
quando adotados. É admitida a aceleração de
estudos, para alunos com atraso escolar, bem como o avanço
em cursos e séries mediante verificação do
aprendizado, além do aproveitamento de estudos anteriores
concluídos com êxito (artigo 24, inciso V).
Os
estudos de recuperação continuam obrigatórios
e a escola deverá deslocar a preferência dos mesmos
para o decurso do ano letivo. Antes, eram obrigatórios entre
os anos ou períodos letivos regulares. Esta mudança
aperfeiçoa o processo pedagógico, uma vez que estimula
as correções de curso, enquanto o ano letivo se desenvolve,
do que pode resultar apreciável melhoria na progressão
dos alunos com dificuldades que se projetam nos passos seguintes.
Há conteúdos nos quais certos conhecimentos se revelam
muito importantes para a aquisição de outros com eles
relacionados. A busca da recuperação paralela se constitui
em instrumento muito útil nesse processo (artigo 24, inciso
V, alínea "e"). Aos alunos que, a despeito dos
estudos paralelos de recuperação, ainda permanecem
com dificuldades, a escola poderá voltar a oferecê-los
depois de concluído o ano ou o período letivo regular,
por atores e instrumentos previstos na proposta pedagógica
e no regimento escolar. A lei, ao mesmo tempo que valoriza a freqüência,
reafirma, através de mecanismo de reclassificação,
de aceleração de estudos e de avanços progressivos,
o propósito de eliminar, gradualmente, as distorções
idade/série, geradas no âmago da cultura da reprovação.
Entretanto, é oportuno observar que a verificação
do rendimento escolar, tal como tratada, não inclui a freqüência
como parte desse procedimento. A lei anterior (Lei nº 5.692/71)
determinava que a verificação do rendimento escolar
ficaria "na forma regimental", a cargo dos estabelecimentos,
compreendendo "a avaliação do aproveitamento"
e a "apuração da assiduidade". A "verificação
do rendimento" era pois um composto de dois aspectos a serem
considerados concomitantemente: aproveitamento e assiduidade. Este
entendimento é substituído pelo que separa "verificação
de rendimento" e "controle da freqüência".
A verificação se dá por meio dos instrumentos
próprios, busca detectar o grau de progresso do aluno em
cada conteúdo e o levantamento de suas dificuldades visando
à sua recuperação. O controle da freqüência
contabiliza a presença do aluno nas atividades escolares
programadas, das quais está obrigado a participar de pelo
menos 75% do total da carga horária prevista. Deste modo,
a insuficiência relevada na aprendizagem pode ser objeto de
correção, pelos processos de recuperação
a serem previstos no regimento escolar. As faltas, não. A
lei fixa a exigência de um mínimo de 75% (setenta e
cinco por cento) de freqüência, considerando o "total
de horas letivas para aprovação". O aluno tem
o direito de faltar até o limite de 25% (vinte e cinco por
cento) do referido total. Se ultrapassar este limite estará
reprovado no período letivo correspondente. A freqüência
de que trata a lei passa a ser apurada, agora, sobre o total da
carga horária do período letivo. Não mais sobre
a carga específica de cada componente curricular, como dispunha
a lei anterior.
Claramente,
a lei dirime qualquer dúvida relativa à responsabilidade
para a expedição de históricos escolares, declarações
de conclusão de série, certificados ou diplomas de
conclusão de curso, tudo com as especificações
próprias. A atribuição é da escola,
à qual o texto credita confiança, não fazendo
qualquer menção à necessidade de participação
direta do poder público na autenticação de
tais documentos, por intermédio de inspetores escolares ou
por qualquer outra forma. Para resumir, documentos para certificação
de situação escolar são da exclusiva responsabilidade
da escola, na forma regimental que estabelecer e com os dados que
garantam a perfeita informação a ser contida em cada
documento.
Inovação
importante atribui aos órgãos normativos dos sistemas
(Conselho de Educação, dos Estados e dos Municípios),
a responsabilidade pelo estabelecimento de relação
adequada entre o número de alunos e o professor, em sala
de aula. A sensatez do dispositivo está em reconhecer que
cada sistema haverá de dispor dos dados mais apropriados
à definição desses parâmetros, em cada
uma das etapas consideradas e nas modalidades correspondentes (art.
25). No Parecer nº 03/97, que teve como relator o ilustre Conselheiro
João Monlevade, este Conselho apontou números concernentes
à referida relação, ao tratar das diretrizes
para remuneração do magistério, nas escolas
públicas. Tais números podem ser utilizados como referência,
quando os sistemas examinarem o assunto.
A
lei trata de uma base comum nacional na composição
dos currículos do ensino fundamental e do ensino médio.
Caberá à Câmara de Educação Básica
do Conselho Nacional de Educação "deliberar sobre
diretrizes curriculares", a partir de propostas oferecidas
pelo Ministério da Educação e do Desporto,
nelas definidas, é claro, essa base comum nacional, por sua
vez, a ser complementada com uma parte diversificada, capaz de atender
as condições culturais, sociais e econômicas
de natureza regional. Essa diversificação haverá
de ser feita pelos órgãos normativos dos sistemas
e, principalmente, pelas próprias instituições
de ensino, à luz do interesse da demanda em cada uma (art.
26). Além desse complemento curricular (parte diversificada),
o legislador impôs (art. 27), tanto nas finalidades como sob
a forma de diretrizes, objetivos que não se enquadram como
componentes curriculares propriamente ditos, visto que abrangem
a base comum nacional e a diversificação, ou seja,
não de natureza ético/social. Dizem respeito a valores
fundamentais ao interesse social, direitos e deveres dos cidadãos,
envolvendo respeito ao bem comum e à ordem democrática,
como fundamentos da sociedade. Abrangem formação de
atitudes, preparação para o trabalho, para a cidadania
e para a ética nas relações humanas.
Sobre
o assunto, estudos estão em andamento neste Colegiado visando
à definição da base comum nacional e da especificação
dos conteúdos definidos em lei, genericamente, como "o
estudo da língua portuguesa e da matemática, o conhecimento
do mundo físico e natural e da realidade social e política,
especialmente do Brasil". Além do ensino da arte como
"componente curricular obrigatório nos diversos níveis
da educação básica, de forma a promover o desenvolvimento
cultural dos alunos". A tais componentes curriculares, somam-se
a "educação física, ajustando-se às
faixas etárias e às condições da população
escolar, sendo facultativa nos cursos noturnos" e o ensino
de pelo menos uma língua estrangeira moderna, cuja escolha
ficará a cargo da comunidade escolar, dentro das possibilidades
da instituição. Existe indagação referente
ao dispositivo que torna facultativa a educação física
nos cursos noturnos. Pergunta-se se a faculdade assegurada na lei
é para o aluno ou para a escola. Certamente, à escola
caberá decidir se deseja oferecer educação
física em cursos que funcionem no horário noturno
(artigo 26 § 3º). E, ainda que o faça, ao aluno será
facultado optar por não freqüentar tais atividades,
se esta for a sua vontade. Nunca será demais enfatizar que
somente serão computados nas oitocentas horas de que fala
a lei, os componentes a que o aluno esteja obrigado, nelas não
se incluindo, por exemplo, a educação física
nos cursos noturnos e o ensino religioso.
A
figura da dependência não aparece expressamente no
texto da nova LDB, porque agora não mais se consagra o bloco
seriado com forma privilegiada de organização curricular,
ainda que, evidentemente, ele seja admitido. E a dependência
é recursos característico de tal organização.
O aluno é promovido à série seguinte com dependência
de aprovação em componentes em que não tenha
demonstrado aproveitamento.
Nos
estabelecimentos que optarem pelo regime seriado ou "progressão
regular por série, o regimento escolar pode admitir formas
de progressão parcial, desde que preservada a seqüência
do currículo"... (Art. 24, III), o que viabiliza a dependência,
desde que a escola assim decida. E note-se que diferentemente da
legislação anterior, também o número
dos conteúdos a serem admitidos nessa progressão parcial
fica a critério de cada instituição de ensino,
na forma por que dispuser o respectivo regimento escolar.
Entre
as dúvidas chegadas a este Conselho, tem estado a indagação
sobre regimentos escolares. A quem incumbiria a sua aprovação?
É evidente que a cada escola caberá elaborar o próprio
regimento, como expressão efetiva de sua autonomia pedagógica,
administrativa e de gestão financeira, respeitadas as normas
e diretrizes do respectivo sistema.
3.2
- Sobre a Educação Infantil
(Artigos
29 a 31)
A
educação infantil, no novo diploma legal, passou a
merecer atenção mais definida, como etapa inicial
da educação básica. Dada a sua importância
e peculiaridade, haverá de merecer diretrizes educacionais
em nível nacional e normas próprias elaboradas pelo
sistema ao qual pertencer, razão por que não é
tratada de modo mais minudente nestas definições preliminares.
Sua integração no respectivo sistema de ensino será
feita em um prazo de três anos, a contar da publicação
da nova LDB (artigo 89).
3.3
- Sobre o Ensino Fundamental
(Artigos
32 a 34)
Especificamente,
no ensino fundamental, a lei permite aos sistemas seu desdobramento
em ciclos. A possibilidade visa ao atendimento uma certa diferenciação
no conjunto dos oito anos mínimos de duração
dessa fase de estudos. Por exemplo, a diferença entre a metodologia
e os procedimentos recomendáveis nas quatros primeiras séries
do ensino fundamental, via de regra com professora única
polivalente, em comparação com as séries posteriores,
pode recomendar a distinção das duas fases em ciclos
(artigo 32, § 1º). Sistemas há, nos quais tem sido experimentada
a organização dos estudos com observância de
critérios outros. O dispositivo abre, portanto, espaço
para diferentes modos de organização.
"Progressão
continuada" é outra porta aberta na nova visão
criada com a lei sob exame, nas escolas que adotarem a "promoção
regular por série". Usada de forma criteriosa, seguindo
as normas a serem estabelecidas pelos sistemas de ensino, a disposição
legal mencionada pode ensejar a formulação de novos
e criativos procedimentos, capazes de concorrer para a minimização
dos problemas de evasão e repetência, quase sempre
relacionados com a conduta comum nas escolas, de "tratamento
igual aos desiguais".
Em
princípio, o ensino fundamental será presencial. A
ressalva feita na lei se refere a situações emergenciais,
quando a exigência poderá, contingencialmente, receber
o tratamento diferente. Deve ficar entendido, contudo, que a definição
das condições em que essas "situações
emergenciais" serão assim consideradas, caberá
aos sistemas de ensino onde venham a ocorrer, pelo pronunciamento
específico de seus órgãos normativos.
Quanto
à obrigatoriedade de quatro horas de "trabalho efetivo
em sala de aula" (artigo 34), a própria lei ressalva
as situações do ensino noturno e a da estruturação
de "formas de organização alternativas",
que a própria lei autorize. É preciso que se considere,
no entanto, a necessidade da observância mínima dos
duzentos dias letivos e das oitocentas horas de trabalho escolar
efetivo, quando cursos noturnos forem organizados com a carga horária
diária inferior a quatro horas. Neste caso, o ano (ou período)
letivo haverá de ser estendido para alcançar o mínimo
de oitocentas horas.
3.4
- Sobre o Ensino Médio
(Artigos
35 a 36)
No
tocante ao ensino médio, também se aplicam as informações
já anteriormente registradas, relativas aos estudos em curso
neste colegiado, para a definição das diretrizes curriculares.
Conseqüentemente, a base comum nacional, a ser observada em
cada nível do ensino básico, visará ao "domínio
dos princípios científicos e tecnológicos que
presidem a produção moderna", ao conhecimento
das formas contemporâneas de linguagem e ao "domínio
dos conhecimentos de Filosofia e Sociologia necessários ao
exercício da cidadania", para usar os precisos termos
da própria LDB (artigo 36, § 2º).
Muito
provavelmente, se pode antecipar a dúvida que será
levantada nos sistemas de ensino e nas instituições
que os integram, quanto à forma a ser adotada, visando ao
"domínio dos conhecimentos de Filosofia e Sociologia".
O
ensino médio, "atendida a formação geral
do educando", poderá ser orientado para "o exercício
das profissões técnicas" (artigo 36 § 2º).
O
assunto se integra na definição das diretrizes curriculares
e na fixação da "base comum nacional", em
processo de formulação nesta Câmara.
3.5
- Sobre a Educação de Jovens e Adultos
(Artigos
37 a 38)
Para
os alunos que "não tiveram acesso ou continuidade de
estudo no ensino fundamental na idade própria, a nova LDB
passa a denominar "educação de jovens e adultos"
o que a Lei nº 5.692/71 chamava de "ensino supletivo".
Assim, ao definir as formas de concretização dessa
educação para os que a ela não tiveram acesso
na idade própria, volta a falar em "cursos e exames
supletivos, que compreenderão a base nacional comum do currículo,
habilitando ao prosseguimento de estudos em caráter regular".
A conclusão evidente é que a expressão da lei
anterior não foi revogada. Foi mantida como forma alternativa
para nomear uma mesma modalidade (art. 38).
A
novidade mais expressiva, no capítulo, é a baixa para
15 e 18 anos de idade os limites anteriormente fixados em 18 e 21
anos, para que jovens e adultos se submetam a exames supletivos
em nível de ensino fundamental ou médio, respectivamente.
Daí decorre que, quando se tratar de cursos supletivos com
avaliação no processo, os alunos neles matriculados
poderão concluir os correspondentes estudos quando atingirem
as idades agora definidas para os níveis considerados (artigo
38). Aos sistemas de ensino incumbirá a definição
da estrutura e duração dos cursos supletivos, a forma
dos permitidos e a gratuidade, quando oferecidos, pelo Poder Público.
Cumpre lembrar que a garantia de oferta pelo Poder Público,
do ensino gratuito (art. 4º) e o direito público supletivo
(art. 5º) se aplicam plenamente aos jovens e adultos, na etapa do
ensino fundamental.
Também
é nova a explicitação da possibilidade de certificação,
por instituições de ensino, mediante exames próprios,
de habilidades e conhecimentos obtidos informalmente. Normas para
que tais certificações ocorram deverão ser
baixadas pelos sistemas de ensino correspondentes, de modo a se
oferecerem as garantias indispensáveis à qualidade
de formação a que jovens e adultos têm direito.
Na
educação de jovens e adultos o Poder Público,
nos municípios e, "supletivamente", pela ação
do Estado e da União, deverá "prover cursos presenciais
ou a distância aos jovens e adultos insuficientemente escolarizados".
(art. 87, parágrafo 3º, inciso II).
3.6
- Sobre a Educação Profissional
(Artigos
39 a 42)
Como
já foi referido anteriormente, a Lei nº 9.394/96 reduz a
dois os níveis de educação escolar: o da educação
básica (composta por educação infantil, ensino
fundamental e médio), e educação superior.
Apresenta a educação profissional como modalidade
de ensino articulada com esses níveis, embora a admita, como
habilitação profissional, "nos próprios
estabelecimentos de ensino médio ou em cooperação
com instituições especializadas em educação
profissional", como dispõe o artigo 36, parágrafo
4º. É relevante verificar que a educação profissional
se faz presente na lei geral da educação nacional,
em capítulo próprio, embora de forma bastante sucinta,
o que indica tanto a sua importância no quadro geral da educação
brasileira quanto a necessidade de sua regulamentação
específica. É o que vem de ocorrer com a publicação
do Decreto n- 2.208, de 17 de abril de 1997, que "Regulamenta
o parágrafo 2º do artigo 36 e os artigos 39 a 42 da Lei nº
9,394, de 20 de dezembro de 1996".
O
artigo 6º, inciso I, do decreto citado estabelece que o Ministério
da Educação e do Desporto, ouvido o Conselho Nacional
de Educação, estabelecerá diretrizes curriculares
nacional" a serem adotadas "por área profissional".
Entretanto, até que tal medida tenha sido efetuada, permanece
o que está definido e aprovado, ou seja, as habilitações
profissionais implantadas com base do Parecer nº 45/72, devidamente
reconhecidas, continuam a ter validade nacional, incluídas
as já aprovadas ou as que venham a sê-lo pelo CNE.
3.7
- Sobre a Educação Especial
(Artigos
58 a 60)
Os
possíveis impactos relativos a este assunto referem-se ao
fato de a educação especial ocupar, também,
um capítulo próprio, que a conceitua como modalidade
de educação escolar, a ser oferecida, preferencialmente,
na rede regular de ensino "para educandos portadores de necessidades
especiais". Considerando-se a delimitação dos
sistemas de ensino na lei, assim como as suas atribuições,
os sistemas estaduais e, particularmente os municipais, deverão
estruturar-se para oferecer esta modalidade de educação
de forma condizente com o que prescreve a legislação.
Atualmente, são esparsas e incipientes as ofertas nesta área.
O próprio sistema federal de ensino deverá articular-se
com os demais sistemas para viabilizar ações que possam
produzir resultados mais imediatos. Ou seja, será necessária
uma definição clara da política de atendimento,
conforme prevê o parágrafo único do artigo 60,
pelos três entes federativos.
A
grande inovação na nova Lei, em relação
ao tema, é a explicitação da idéia de
educação especial esvaziada do estigma de marginalização.
Trata-se de uma, entre as várias modalidades de educação
escolar. Na Lei nº 4.024/61, o Título X era denominado "Da
Educação de Excepcionais". Na Lei nº 5.692/71,
o artigo 9º referia-se aos alunos que apresentassem "deficiências
físicas ou mentais". Agora, o capítulo que trata
da matéria tem como título "Da Educação
Especial" e abrange todos os "educandos portadores de
necessidades especiais", incluídos os superdotados.
3.8
- Sobre os Profissionais da Educação
(Artigos
61 a 67)
O
capitulo da lei sobre a formação dos profissionais
da educação refere-se a todos os níveis. No
que concerne aos professores destinados ao ensino básico,
é de se destacar que a lei generaliza a obrigatoriedade do
preparo em nível superior e na licenciatura plena. Como se
vê, nenhuma referência é feita à "licenciatura
de curta duração", donde se conclui que a mesma
deixará de existir, na estrutura do ensino superior voltado
para o exercício do magistério. Quanto à formação
de professores para a educação infantil e para as
quatro primeiras séries do ensino fundamental, é admitido
seu preparo, em nível médio, na modalidade Normal
(artigo 62). Embora o artigo 87, § 4º disponha que, ao final da
Década da Educação, todo o pessoal docente
deverá ter curso superior, a norma específica (artigo
62), se sobrepõe à de caráter geral.
Outra
inovação aparece, com a criação da possibilidade
do oferecimento de formação pedagógica para
os portadores de diplomas de nível superior que queiram se
dedicar ao magistério na educação básica
(artigo 63, inciso II). Sobre o assunto, atendendo a uma solicitação
do Senhor Ministro da Educação e do Desporto, este
Conselho aprovou Resolução submetida a homologação
por parte daquela ilustre autoridade.
Ponto
a ser destacado, também, é o contido no artigo 63,
que introduz os "institutos superiores de educação",
destinados ao oferecimento de "cursos formadores de profissionais
para a educação básica inclusive o curso normal
superior, destinado à formação de docentes
para educação infantil e para as primeiras séries
do ensino fundamental", a ser regulamentada pela Câmara
do Ensino Superior.
3.9
- Sobre Disposições Gerais
(Artigos
61 a 67)
É
de se destacar, entre os dispositivos de natureza geral, a questão
do ensino a distância, a ser ministrado exclusivamente em
instituições "credenciadas pela União",
embora a lei admita a competência dos sistemas de ensino para
baixar normas quanto à produção, ao controle
e à avaliação de programas neste particular.
Tudo ficará, portanto, na dependência de normas definidoras
das condições para o credenciamento de que fala a
lei. O credenciamento atribuído à União será
aval inicial concedido às organizações que
pretendam deflagrar o processo em cada sistema de ensino. Longe
de ser um obstáculo, a medida visa à valorização
e à credibilidade dos envolvidos no processo. A importância
da via do ensino a distância recomenda a necessidade de sua
normatização com toda a urgência possível
(artigo 80).
Dispositivo
importante está contido no parágrafo 2º do artigo
80 que trata da regulamentação dos "requisitos
para a realização de exames e registro de diploma
relativos a cursos de educação à distância".
Por certo, a credibilidade desta modalidade de ensino e da certificação
dos estudos empreendidos por esta via repousará, em grande
medida, na forma da avaliação de seus resultados.
Daí, a importância da sua regulamentação,
em vias de vir a público.
É
preciso lembrar, contudo, que os projetos de ensino a distância
atualmente existentes, em particular os de ensino fundamental e
médio, foram aprovados pelos Conselhos Estaduais de Educação,
com base no artigo 25, parágrafo 2º ou no artigo 64, da Lei
nº 5.692, de 11 de agosto de 1971 (ou em normas próprias
de cada sistema), uma vez que a legislação anterior
era omissa com relação a essa estratégia de
ensino. A LDB inovou também, como já foi dito, ao
determinar seja o credenciamento para tal tipo de ensino efetivado
pela União. Isto, certamente, implicará revisão
de procedimentos e projetos anteriormente aprovados em âmbito
regional. Considerando que o ano de 1997 é de transição,
é necessário que esses projetos aprovados no regime
anterior, e em andamento, tenham garantida a sua continuidade, até
que as novas normas sejam definidas e os sistemas possam a elas
adaptar-se. Desta forma, os projetos de educação a
distância aprovados com base no parágrafo 2º do artigo
25 ou no artigo 64 da Lei nº 5.692/71, ou em normas específicas
dos Conselhos de Educação das unidades federadas,
com base no artigo 24 da mesma lei, podem continuar funcionando,
no ano de 1997, até que a União defina as regras para
essa estratégia de ensino, com as adaptações
necessária, a serem promovidas pelos sistemas de ensino.
E
mantida a possibilidade da autorização dos cursos
ou instituições em caráter experimental, indispensável
com opção para a busca de novas soluções
educacionais, mediante ciência e avaliação dos
respectivos sistemas (artigo 81).
3.10
- Sobre Disposições Transitórias
(Artigos
87 a 92)
Merecem
destaque especial, neste trabalho de esclarecimento de possíveis
dúvidas, no Título IX, os dispositivos a seguir considerados.
O
artigo 87, que institui a Década da Educação,
"a iniciar-se um ano a partir da publicação"
da lei (23 de dezembro de 1996), trata também do Plano Nacional
da Educação, de competência da União
e a ser encaminhado à aprovação do Congresso
Nacional, até dezembro de 1997. O PNE envolve responsabilidade
do Ministério da Educação e do Desporto, assessorado
pelo Conselho Nacional de Educação. Mas não
se cingirá a estes dois órgãos. Haverá
de receber, e é imprescindível que isto ocorra, a
preciosa contribuição de Estados e Municípios,
através de seus Conselhos e Secretarias de Educação,
bem como das múltiplas entidades interessadas no aperfeiçoamento
da educação brasileira, aí convocadas as universidades
e demais instituições de ensino, as entidades de classe,
associações de dirigentes educacionais e todos quantos
possam concorrer para a elaboração de um plano adequado
às necessidades do país.
Outro
dispositivo a merecer enfoque é o que trata do recenseamento
dos educandos para o ensino fundamental, "com especial atenção
para os grupos de sete a quatorze e de quinze e dezesseis anos de
idade" (§§ 1º e 2ª). O § 3º dispõe que a cada município
e, "supletivamente", ao Estado e à União,
estará afeto o dever de "matricular todos os educandos
a partir de sete anos de idade e, facultativamente, a partir de
seis anos, no ensino fundamental". A autorização
legal é das que devem ser aplicadas imediatamente.
Sabiamente,
no artigo 88, a lei estabeleceu prazo amplo para que a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios "adaptem
sua legislação educacional e de ensino" às
disposições do novo regime. Tal prazo será
de um ano, a partir da data de publicação da lei.
Por seu turno, as instituições educacionais "adaptarão
seus estatutos e regimentos" aos dispositivos da LDB e "as
normas dos respectivos sistemas de ensino, no prazo por estes estabelecido".
Tudo aponta, desde modo, na direção do ano de 1998,
quando a organização do ensino segundo o novo regime
haverá de estar sendo adotada pelos estabelecimentos de ensino.
Isto porque, até lá, certamente, os sistemas respectivos
já terão baixado as normas indispensáveis.
Ficam ressalvados, obviamente, os prazos maiores definidos na própria
lei, como é o caso, para exemplificar, do concedido para
integração de creches e pré-escolas existentes
nos respectivos sistemas de ensino, que é de 3 anos (artigo
89); ou o prazo estabelecido para que as universidades cumpram o
que determina o artigo 52, incisos II e III, fixado em oito anos
(artigo 88 § 2º).
Finalmente,
vale ressaltar, mais uma vez, a atribuição que a nova
lei comete a este Conselho, para resolver as "questões
suscitadas na transição entre o regime anterior e
o que se institui", por pronunciamento próprio ou, mediante
delegação deste, pelos órgãos normativos
dos sistemas de ensino, preservada a autonomia universitária"
(artigo 90).
Neste
texto, foi perseguido o objetivo de estabelecer definições,
na tentativa de antecipação quanto às dúvidas
mais previsíveis. O documento foi elaborado de maneira aberta,
para ser considerado, preliminarmente, com os ilustres representantes
dos Conselhos Estaduais de Educação, em reunião
ocorrida nos dias 07 e 08 de abril passado, em Brasília.
Na ocasião, contribuições muito oportunas foram
recolhidas da larga experiência dos integrantes daqueles colegiados
e incorporadas a este Parecer, para o seu aperfeiçoamento.
Certamente,
os esclarecimentos aqui prestados não esgotarão as
dúvidas que ainda serão levantadas em cada sistema.
Daí, a conveniência de que, com apoio no mesmo artigo
90, já tantas vezes invocado, seja delegada competência
aos órgãos normativos dos sistemas, para que eles
mesmos esclareçam dúvidas surgidas na área
das respectivas jurisdições, não elucidadas
neste parecer.
Antes
de concluir, será oportuno fazer uma reflexão sobre
pergunta que tem sido formulada com freqüência, partida
de vários dos sistemas de ensino. Que razão teria
levado o legislador a não mencionar expressamente, os "Conselhos
Estaduais de Educação (ou Conselhos Municipais), como
os "órgãos normativos "dos respectivos sistemas,
embora presente a expressão em vários dos trechos
da LDB. Segundo explicação que o Relator teve oportunidade
de ouvir do próprio Senador Darcy Ribeiro, de saudosa memória,
a aparente omissão teve como única preocupação
a não interferência da Diretriz Federal na autonomia
das entidades federadas estaduais ou municipais. Entretanto, curiosamente,
já a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, ao regulamentar
a Emenda constitucional nº 14/96, e criar o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério, em um reconhecimento tático dos Conselhos
Estaduais de Educação como esses órgãos
normativos de cada unidade da Federação, assim considerados
e consolidados, determinou que o controle social do Fundo deveria
ser feito por CONSELHOS, em âmbito Federal, Estadual e Municipal,
nos quais um dos integrantes será um representante do Conselho
Nacional de Educação (no nível de cada Estado).
Sem falar na obrigatoriedade de inclusão de um representante
dos Conselhos Municipais de Educação nos Conselhos
de Controle do Fundo, nos Municípios, onde eles existirem.
E é bom lembrar que a Lei nº 9.424 é posterior à
LDB.
II
- VOTO DO RELATOR
À
luz das considerações desenvolvidas, o Relator é
por que este parecer seja considerado normativo e, como tal, se
constitua em instrumento de interpretação preliminar
da Câmara de Educação Básica do Conselho
Nacional de Educação, com respeito a disposições
contidas na Lei 9.393, de 20 de dezembro de 1996, relativas ao nível
de sua responsabilidade.
Fica
delegada competência aos órgãos normativos dos
sistemas para dirimir dúvidas não resolvidas neste
parecer, relativas à operacionalização do novo
regime, nas respectivas áreas de jurisdição,
no período de transição.
Este
Conselho permanece aberto à formulação de consultas
sobre questões que os sistemas julguem por bem propor-lhe,
tudo conforme a competência que lhe atribuem o artigo 90 da
Lei nº 9.394/96 e os artigos 7º § 1º, alínea "f"
e 9º, § 1º, alínea "g", da Lei nº 9.131/95.
Brasília-DF,
em de maio de 1997
(a)
Ulysses de Oliveira Panisset - Relator
III
- DECISÃO DA CÂMARA
A
câmara de Educação Básica acompanha o
Voto do Relator
Sala
de Sessões, em de maio de 1997
(a)
Carlos Roberto Jamil Cury - Presidente
Hermengarda
Alves Ludke - Vice-Presidente
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